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对中国多党合作制度中几对关系的分析
来源于:上海市社会主义学院学报

  20多年前,笔者从中共党史党建领域转入中国多党合作制度领域的研究。回首当年,真有点“数点雨声风约住,朦胧淡月云来去”的感觉。回望彼时,研究者不多,而且大多是停留在多党合作制度政治原则的层面上展开。放眼现今,笑看“怎得文章,殷勤述与多党合作”,多党合作制度研究园地颇有些姹紫嫣红的景象。笔者在喜悦之际,也感到在研究中存在着“原则性的研究多,定量性的研究少;政治性的研究多,学理性的研究少;歌颂性的研究多,思辨性的研究少”的现象。理论是解释性的,而且是规范性的,它以概念的逻辑体系的形式为人们提供实践的路径,所以理论研究不突破粗放式的研究模式,将会羁绊实践的发展。因此,笔者试着对多党合作制度中一些基本关系进行量化分析,以期能引起学界关注。

  一、对多党合作制度显著特征的分析

  2005年,中共中央颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(以下简称中发[2005]5号文件)中对中国多党合作制度的显著特征作了明确规范:共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政。此后,围绕着这一显著特征进行分析的文章很多,但大多是把它作为一个整体概念加以阐述,鲜有从“领导-合作,执政-参政”角度进行细化分析,从而也影响到对政党整体功能的研究。笔者认为,在中国政治语境中,既要把握“领导-执政”与“合作-参政”同一性的内涵,更要认识中共与各民主党派关于“领导-执政”与“合作-参政”方面的区别,这是厘清政党为实现不同职能和作用而采取不同方式的关键所在。

  关于“领导-合作”的理论内涵与实践指向。中国共产党的领导是指一种政治领导活动。按照《中国大百科全书·政治学》的解释,政治领导主要体现在党通过提出和制定体现中国人民的共同价值观念、路线、政策,确立政治原则和政治方向,通过一定的组织途径和活动方式来获得各民主党派的支持,以达到带领人民群众共同为实现党所提出的价值观念、路线和政策而共同奋斗的活动。从这个定义出发,我们可以从两方面把握“党的领导”的内涵。第一,中国共产党靠自身活动的有效性和合法性实现领导活动。《中华人民共和国宪法》强调了“中国共产党的领导”,但是党实现领导,并不可能仅由法律规范的方式加以规定,更要靠自身活动的有效性和合法性来实现。因为,“党的领导也不是一种依靠法律规定的地位或权力——从法学规范的基本原理来看,党的领导也不可能由法律以规范方式加以规定。法律所规范的行为是相对精确的行为”。所以,从这个意义上说,领导并不是一种强制性的权力,而是民众对党的价值理念、纲领路线、方针政策的认同和支持。第二,党的领导是指中国共产党这一组织实体的领导,而不是党员(或者称之为党的代表)的个体行为。因此,要实现党的领导,不但需要路线、方针和政策获得民众的认同,还需要通过中共党员先锋模范的表率作用来感召、说服和动员民众为实现党提出的目标而奋斗。习近平总书记要求各级县委书记要做到心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒,就是实现党的领导的重要一环。党的领导说到底还要考量党和人民群众的关系的问题。

  各民主党派是围绕共产党的领导活动而进行“多党派合作”活动的。中发[2005]5号文件指出,各民主党派“是发展先进生产力、社会主义民主政治、社会主义先进文化和构建社会主义和谐社会的一支重要力量,也是实现祖国统一、民族振兴的一支重要力量”。两个“重要力量”诠释了各民主党派在“合作”活动中的实践内容。具体地说,各民主党派的“合作”要在两个层面上展开。第一层面,各民主党派要围绕中心,服务大局,认同并要积极宣传和贯彻中国共产党的价值理念、社会主义初级阶段的基本路线、基本纲领和基本经验,在自觉维护共产党领导地位的过程中,协助共产党做好群众工作。第二层面,“多党派合作”也是组织实体的作为,各民主党派成员的整体表现反映了“多党派合作”的质量。各民主党派是“进步性与广泛性相一致”的参政党,因此各民主党派成员的素质,不但关系党派的社会形象,也间接关系到共产党的政治形象,因为民主党派是共产党的亲密友党。由此可见,各民主党派必须“以进步性引领广泛性”,才能在“多党派合作”中有所作为。

  “执政-参政”的理论内涵与实践指向。党的执政,一般指一个政党通过合法途径进入国家权力机构,并以该政党的代表为主掌握国家权力机构,从事对整个国家的公共事务的管理活动[1]。立足中国,对此定义进行分解,它含有几层意思。第一,中国共产党的所有成员并不是执政主体,执政的是党的代表们。换言之,是中国共产党中的优秀分子。第二,党的执政是党的代表们通过法律授权,进入国家公共领域,执掌国家权力机构,处理国家的政治、经济、社会事务。此时,执政党的代表有了双重身份:一是以国家代表身份处理国家政务;二是以中国共产党代表的身份,把党的路线、方针和政策经过法律程序,上升为治国的大政方针。第三,中国共产党始终把全国人民的利益放在第一位。以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准。因此,在执政过程中不但要处理好国家的长远利益与群众眼前利益的关系,而且还要处理好各社会群体的利益关系。第四,党的领导与党的执政的不同点在于,党的领导体现的是党的组织实体,涉及每个党员的表现。当然,西方国家没有“领导”的概念,中国共产党是中国人民的先锋队,党的领导就是要获得民众的认同和支持。因此,实现党的领导也要靠柔性的引导、感召的方法。党的执政是一种法律意义上的权力地位。党员代表掌握了国家权力,在执行国家公务的过程中,作为公共权力的代表,必然要以法律的手段来处理政务,法律刚性带来了执政的刚性。

  各民主党派的“参政”,简单地说,就是各民主党派的精英分子代表本党参加国家政权,协助共产党进行国家政务的管理活动。以往,笔者在调研中,经常听到基层的党派同志说自己在参政议政。其实这种说法是不正确的。参政是有特指的,基层的党派同志还是采用“议政建言”(或者“建言献策”)为好。各民主党派的“参政”也可以从两个层面解析。第一层面,民主党派的“参政”也体现刚性化。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,这项制度已经入宪。因此,在多党合作体制下,民主党派有着自主的地位和价值。民主党派参政,按照规范的说法是:参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选协商,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。“参政”的具体表现形式之一是党派的代表在国家权力机构协助共产党进行政治、文化、经济等事务的管理。第二层面,民主党派的利益表达有一定指向性。代表中国共产党执政的党的代表们在处理国家事务时是代表全国人民的利益。民主党派除了围绕全局性的问题进行参政议政外,还要反映和代表各自所联系群众的具体利益和要求。

  对中国多党合作制度显著特征的量化分析,目的就是能够更好地了解多党合作制度不同的向度,从而深刻地把握多党合作制度的内涵和政党活动的实践指向。

  二、政党协商中的制约和监督

  讨论了中国多党合作制度的显著特征之后,自然要进入对具有中国特点的多党合作运转机制的讨论,其中最具代表性的是政党协商。俞正声同志在2015年1月20日召开的全国统战部长会议上指出:统战部门贯彻落实《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》精神,重点是协助党委搞好政党协商的组织和落实,始终坚持党对政党协商的领导,营造宽松民主的氛围,不断提高政党协商的水平。与西方竞争性政党制度的运行轨迹不同,中国多党合作制度是以政党协商来协调和整合社会不同利益的要求,找到全社会意愿和要求的最大公约数,从而形成最大限度满足不同利益要求的公共产品。当然,要使“民意输入”和“政策输出”良性互动,必须做到权力能够有效地制约权力,促使权力运行趋向软化。因此,政党协商所蕴含的是对公权力自由裁量权的制约,而不是宽泛意义上的“民主党派民主监督”。但在我们研究中,已经习惯把政党协商与民主监督联系起来进行思考。为此,笔者查阅了这方面的有关文章,如袁廷华认为:“民主党派的监督形式主要有:在政治协商过程中,民主党派就党和国家重大决策和重要方针政策的制定提出意见、建议和批评。”王建华等从比较政党制度的视角出发,认为:“从参政党的性质出发,合作性监督属于过程监督,它可以把很多问题消灭在政策制定的过程中。”诚然,在把两者结合起来思考的前研究范式阶段,这种思考是有价值的。但是随着实践的发展,我们的理论研究也必须打开新的视角,政党协商是权力制约的制度安排。

  首先,制约与监督的差异性。制约和监督都是对权力控制的制度安排。建立健全权力运行制约和监督体制机制,才能保证权力持有者按照法定权限和程序行使权力。在现实政治生活中,制约关系和监督关系往往交织存在,在实践中并不特别强调其内在的指向。但是,作为理论研究者,我们必须对两者的差异有清晰的认识,制约和监督在运行过程中有自身的特点。第一,一般而言,监督控权是多向度的,监督不仅应用于权力的横向功能性控权,也应用于纵向性的权力安排。制约控权是横向的,强调的是通过制度化的程序和规则划定政治主体之间的分工和职责分配,其首要原则是对正当程序的遵循。第二,监督控权的重心在于对监督者权力运用行为的监察和督促,只能在权力过程中进行中止或事后追究,其重心在于对违规行为的纠正和追责。制约控权指向的是过程性分权,意味着政治主体之间互相牵制约束,必须要在协商与妥协中完成某项工作。同时,各主体将为可能发生的不利后果承担责任。因此,制约控权是权力运行的前置的防控器。

  其次,政党协商更多体现的是制约控权的原则。第一,在多党合作制度的框架中,中国共产党与民主党派都是政治主体。在政党体制的权力配置上,共产党享有执政权,各民主党派享有参政权。虽然两种权力的分量不同,但是缺少民主党派的参政,政治运行会发生倾斜,这符合制约控权的过程性分权的原则。第二,中发[2005]5号文件指出:把政治协商纳入决策程序,就重大问题在决策前和决策执行中进行协商,是政治协商的重要原则。在决策前和决策执行中进行协商,就是前置了对权力自由裁量权的控制,这是制约控权的最显著的特点。第三,中国共产党与民主党派是长期共存,荣辱与共的关系。民主党派的参政权来自于多党合作这一基本政治制度赋予的政党权利。“政党权利是指政党站在既定的立场上,履行政党的权利和义务,承担着政党应有的责任。”在政党协商中,要看得出问题,想得出办法,做到“道义相砥,过失相规”。政党协商过程,其实就是中国共产党和各民主党派共同承担公共责任的程序过程。这是制约控权要求的政治主体将为可能发生的不利后果承担责任。

  习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上指出,设计和发展国家政治制度,必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。还要把握现实要求、着眼解决现实问题,不能割断历史,不能想象突然就搬来一座政治制度上的“飞来峰”。周恩来说,“民主党派是我们的友党。做朋友一定要做畏友,在大的关键问题上要互相提醒,才是真正的朋友”[8]243。政党协商是我国多党合作制度的重要的运转机制,我们从理论上研究政党协商中的制约控权问题,在于更好地提升政党协商的科学性和有效性。要使民主党派真正成为“友党”和“畏友”,是我们研究政党协商的制约控权的目的所在。

  三、民主党派组织发展与“三个为主”的关系

  这是个非常现实和敏感的话题。然而,多党合作制度要发展,却绕不开这个话题。因为民主党派是最富有中国特点的政党,也是多党合作制度的重要物质基础,民主党派组织发展的状况不但关系到党派的自身发展,也关系到多党合作制度发展的组织资源的丰饶度。

  我们要从三个角度阐述此问题。第一个角度,民主党派组织发展与界别特色的形成。

  民主党派的组织发展与党派组织发展的界别特色紧密联系在一起。1951年1月,中国共产党召开了第二次全国统战工作会议。在这次会议上,把帮助民主党派组织发展作为一项重要议题进行讨论。中国共产党在会上提出了《1951年协助各民主党派发展党员的建议》,并对发展对象和活动范围作了重点分工,也就是我们通常说的“三个为主”(以协商确定的范围和对象为主,以大中城市为主,以有代表性的人士为主)。会后,毛泽东听取汇报时指出,去年说要巩固,今年说要发展,如果今年还只是一个巩固,那是不行的。因为社会上有民主党派的阶层和人物存在,所以就应当发展。这个问题应该写出几条指示发到各地去。当时,社会结构比较简单,发展速度有限,民主党派的组织发展完全可以在“三个为主”中开展。此后,社会政治陷入旋涡,民主党派也谈不上什么组织发展了。改革开放后,随着社会主义民主政治的发展,民主党派的组织发展重新提上议事日程。上个世纪80年代是思想相当活跃的年代,政治上破冰之后,民主党派的组织发展和“三个为主”进入党派讨论的视野,真是观点多多:要从干部性政党转化为群众性政党,五个知识分子为主体的政党合并,等等。秉承民主党派“自己提出问题,自己分析问题,自己解决问题”的宗旨,党派经过讨论达成共识。1983年中央统战部邀请各民主党派中央负责人举行座谈会形成《座谈会纪要》,重申建国初期民主党派重点分工的原则。1986年中共中央批转中央统战部的《关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》(以下简称《报告》)。在《报告》中重申了“三个为主”的原则,强调了民主党派的组织发展要在协商确定的界别中展开。在中共中央1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和中发[2005]5号文件,依旧强调了民主党派组织发展“三个为主”的原则。

  市场经济在不同国家的发展都从深层次上改变了这些国家的经济和社会结构,并且显著地影响了这些国家的社会政治生态环境。新的社会阶层的不断产生,使得社会结构发生极大变动。如何有效吸纳和同化新的社会阶层人士进入体制渠道,就成为多党合作制度必须要解决的重大问题。在多党合作制度框架中,中国共产党从中国工人阶级的先锋队发展为中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队;各民主党派以30%的比例可吸收不属于自己所联系的界别人士,扩大了党派组织结构的“广泛性”。同时,多党合作以不变形式变内容的方式团结、吸纳了新型社会力量,提升了多党合作制度的包容性,使政党制度符合社会生态的需要,显示其强大的生命力。

  第二个角度,面对新情况的一些讨论。

  社会经济政治的发展,不断把新问题推到我们面前。比如,上世纪50年代的“大中城市”所具有的规模与现在已经有了很大差异,可以说那些“百强县”的经济总量和人才总量早就超过上世纪50年代的“中等城市”规模。因此浙江等比较发达的省对此规定有了新主张。另外,社会历史的变迁,使得有的党派所联系对象逐步萎缩,如民革所联系的对象是原国民党党员和与国民党有一定历史联系的人士,台盟是祖国大陆上的台湾省籍同胞,都出现了资源不足的问题。有的党派则成员交叉,界别特色趋向模糊,如民进已经突破“中小学”的界限,与民盟“浑然一色”。因此,有的理论工作者提出,民主党派组织发展的“群体”界别不适应现在的社会生态状况,要从“群体”界别转向“功能”界别,具体说来,就是根据不同的参政内容,如经济发展、政治改革、教育发展、两岸关系等,通过协商确定各党派政治功能的不同分工来重新划分各党派的联系发展对象。实践工作者和理论工作者的思考,至少能够为重新审视问题提供视角,应该说是有价值的,但是在多党合作制度的语境中分析,这些观点是需要商榷的。

  第三个角度,我对上述讨论的看法。

  笔者认为是否要突破“大中城市为主”的框架,最根本还是要从各县的社会经济政治发展状态和该县人才总量尤其是党外人才资源状况去思考,否则党派成员数量不够,基层组织无法开展活动,再好的想法也是空想,无利于实践的推进,但本文并不想就该问题展开讨论,笔者想就“群体”与“功能”谈点管见。

  首先,我们从政党的定义分析。什么是政党?政党就是社会中一部分人建立起来的组织,表达的是一部分人的意愿,并为了维护本阶级、阶层的利益,通过执掌和影响国家权力,以实现其纲领和政治主张。“政党”姓“党”这是一个基本的前提。虽然,随着社会的发展,政党的活动形式有所变化,但政党的性质和功能并没有改变,一定是“整体的部分”,要代表和表达自己所联系的那部分群体的利益。以“功能”来划分各党派的范围和联系对象,实际上已经把民主党派当成“工作部门”来看待,淡忘了民主党派也姓“党”的事实。周恩来说过,“谈谈民主党派的性质。各个民主党派,不论名称叫什么,仍然是政党,都有一定的代表性”。亨廷顿对政党的定义是:“政党是现代政治特有的组织形式——政党的功能在于组织参与、综合不同利益、充当社会势力和政府之间的桥梁。在履行这些功能时,政党要反映政治的逻辑而非效率的逻辑。”所以,民主党派以“群体”为界别组成政党,并表达所联系群体的利益,是符合政党属性的制度安排。如果以“工作的方方面面”来重新划分民主党派所联系的对象,说到底,是把党派当成“部门”或纯“智库”了。我们无论如何不能把民主党派的“政党属性”边缘化。

  其次,理论的探索要尊重事物内在的规定性,要从其规律性出发进行思考。民主党派是政党,必须把握这一本质特点,要从政党这个基本属性出发来调节与原来划定的界别范围之间的某种不协调的问题。笔者认为,对具有特定的历史范畴的界别,我们在尊重历史确定的基础上,要有突破。简言之,扩大界别的范围,归拢某特定的新的阶层群体;对于有些党派,可适当的弹性操作30%的比例,以充实党派发展的组织资源。

  俄国作家车尔尼雪夫斯基说,实践是思想的真理。我国作家邹韬奋说,理论是实践的眼睛。亚里士多德又说,事业是理念与实践的生动统一。坚持中国多党合作制度,不但需要坚定的信念,更需要以不断探索的精神,从实践和理论两个向度去完善和发展。

 
发布日期:2016年1月18日
 
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